Informes ao Gestor

A Regionalização no setor Saúde

A Regionalização está presente no Sistema Único de Saúde como estratégia para a descentralização desde a constituição de 1988, sendo de fundamental importância para a organização hierarquizada das ações e serviços em redes de atenção à saúde na busca pela garantia de acesso universal e da integralidade do cuidado.

As Normas Operacionais Básicas da Saúde (NOB) 93 e 96 foram criadas para incentivar a descentralização de poder da esfera federal para as esferas estadual e municipal. A NOB 93 em sua introdução aponta a regionalização como um dos pressupostos que fundamentam a construção do SUS, "entendida como uma articulação e mobilização municipal que leve em consideração características geográficas, fluxo de demanda, perfil epidemiológico, oferta de serviços e, acima de tudo, a vontade política expressa pelos diversos municípios de se consorciar ou estabelecer qualquer outra relação de caráter cooperativo". A NOB 96 dá pouca ênfase à regionalização, mas estabelece instrumentos de planejamento para a conformação de redes regionalizadas e hierarquizadas de serviços e para a elaboração da Programação Pactuada Integrada (PPI), que deve ocorrer de modo ascendente e com base municipal. Reforça a cooperação técnica e financeira do estado com os municípios, objetivando a consolidação do processo de descentralização e a organização das redes.

A Norma Operacional da Assistência à Saúde do SUS 01/2001 estabelece estratégias de planejamento para a constituição de redes regionais de saúde com o objetivo de "promover maior eqüidade na alocação de recursos e no acesso da população às ações e serviços de saúde". Introduz a concepção dos módulos assistenciais, microrregiões, macrorregiões e regiões, expressas no Plano Diretor de Regionalização (PDR). A necessidade de revisão de alguns aspectos da NOAS SUS 01/2001 levou o Ministério da Saúde (MS) a editar a NOAS SUS 01/2002 que, em termos gerais, não alterou as diretrizes preconizadas pela NOAS SUS 01/2001.

 O Pacto pela Saúde estabelece um enfoque diferenciado para a Regionalização, ressaltando seu caráter solidário e cooperativo. A Regionalização é responsável por estruturar o processo de descentralização das ações e serviços de saúde e os processos de negociação e pactuação entre os gestores.

Foram estabelecidos como objetivos gerais da regionalização os seguintes tópicos:

•  Garantir o acesso, resolutividade e qualidade às ações e serviços de saúde, cuja complexidade e contingente populacional a ser atendido transcenda à escala local/municipal;
•  Consolidar a integralidade na atenção à saúde, ampliando o conceito de cuidado à saúde no processo de reordenamento das ações de promoção, prevenção, tratamento e reabilitação, garantindo acesso a todos os níveis de complexidade do sistema;
•  Potencializar a descentralização do sistema fortalecendo o papel dos estados e dos municípios, para que exerçam amplamente suas funções gestoras e para que as demandas e interesses locorregionais se expressem nas regiões (e não fora delas);
• Racionalizar os gastos e otimizar a aplicação dos recursos, possibilitando ganhos de escala nas ações e serviços de saúde de abrangência regional. 

 Com o intuito de superar as dificuldades enfrentadas no processo de institucionalização do SUS, principalmente em relação à descentralização de ações e serviços, os gestores das três esferas do SUS pactuaram responsabilidades nos campos da gestão e da atenção a saúde, que ao serem implementadas devem abranger estratégias técnicas e políticas que consolidem a regionalização, apoiadas nos seguintes pressupostos: Territorialização, Flexibilidade, Cooperação, Co-gestão, Financiamento Solidário, Subsidiariedade, Participação e Controle social.

 A territorialização consiste e no reconhecimento e apropriação, pelos gestores, dos espaços locais e suas relações com a população, expressos por meio dos dados demográficos e epidemiológicos, pelos equipamentos sociais existentes, pelas dinâmicas das redes de transporte e de comunicação, pelos fluxos assistenciais seguidos pela população, pelos discursos das lideranças locais e por outros dados que se mostrem relevantes para a intervenção no processo saúde/doença – como o próprio contexto histórico e cultural da região.

A flexibilização consiste em respeitar as diversidades regionais no processo de identificação e conformação das regiões de saúde. A heterogeneidade territorial do nosso país revela-se de muitas formas nas especificidades estaduais e municipais, nas dinâmicas regionais distintas, e mesmo nas distribuições desiguais de serviços de saúde.

 A cooperação deve caracterizar a ação conjunta entre as esferas de governo, gestores e equipes técnicas no processo de regionalização da saúde por meio de compartilhamento de experiências, do estabelecimento de ações de apoio ou na busca de soluções solidárias para as dificuldades enfrentadas em cada território.

 A co-gestão é fundamental para o processo de regionalização e foi efetivada com a criação dos Colegiados de Gestão Regional (CGR) que se configura em um arranjo institucional que propicia um novo significado às relações entre os gestores, permitindo que desenvolvam de forma solidária e cooperativa, as funções relativas a planejamento, programação, orçamento, coordenação, execução e avaliação das ações, das estratégias e dos serviços regionais.

 O financiamento solidário é fundamental para que a regionalização tenha êxito, uma vez que é necessário existir uma definição clara sobre os recursos que serão destinados a apoiar os processos e iniciativas em prol da mesma.

 A subsidiariedade é um princípio pelo qual uma função não deve ser repassada à esfera subsequente sempre que puder ser exercida pela esfera local. Na saúde este conceito se reflete quando na distribuição das esferas de gestão, estas consideram assumir as responsabilidades no seu território de ação não as transferindo para a esfera subsequente. Entre municípios, não deve ser repassado para outro o que pode ser realizado no município de origem. Isso pressupõe pactuação sobre quais sejam as responsabilidades mínimas não-compartilhadas e as responsabilidades que devam ser objetos de compartilhamento, entre as esferas de gestão.

 A participação social é um princípio doutrinário do SUS que tem possibilitado avanços significativos na qualificação do sistema, viabilizando a formulação de políticas de saúde que expressem as necessidades reais da população, captadas por meio de canais de participação direta, como as conferências de saúde ou os conselhos de saúde, existentes em todas as esferas de gestão.